Ley 2/2023, de 22 de marzo, por la que se regulan determinados aspectos de la Red ecológica europea Natura 2000 en la Comunidad Autónoma de Extremadura. (Núm.: 58. Viernes, 24 de marzo de 2023)
Disposición 9097 del BOE núm. 88 de 2023
La Ley tan solo contiene 7 arts., una Disposición Adicional Única, una Disposición Transitoria Única, una Disposición Derogatoria Única y tres Disposiciones Finales, la mayoría de tales normas de una extensión desmesurada. La Exposición de Motivos que encabeza la Ley es de una prolija extensión.
No obstante el reducido número de preceptos, su contenido es de una indudable trascendencia jurídica y de sorprendente técnica legislativa. La finalidad última de la Ley aparece oculta y bien merecerá un examen más detallado por parte de la doctrina. La finalidad mediata se descubre ya en su art 1, en el cual se viene a reconocer que las 55 Zonas de Especial Protección de Aves (ZEPA), existentes en la Comunidad Autónoma de Extremadura desde los primeros años del presente siglo, no tenían un reconocimiento formal de dicha protección medioambiental, por lo que tales territorios «se declaran por la presente Ley» como ZEPA. Es decir, lo que se viene a reconocer por el Legislador autonómico es que hasta ahora tales declaraciones eran inexistentes jurídicamente, y se legaliza su situación con la misma Ley. En pura técnica jurídica, solo desde ahora pueden tener el régimen jurídico propio de tales territorios de la Red Natura 2000.
Estas zonas ya se habían incluido, y declaradas como tales, en el Decreto 110/2015, de 19 de mayo, por el que se regula la Red Ecológica Europea Natura 2000 en Extremadura, por ello sorprende la afirmación que se hace en la Exposición de Motivos respecto de tal Decreto porque, tras destacar que no existía esa formalidad en la declaración de las ZEPAs, se declara «Esa falta total y absoluta de declaración por parte de la Junta de Extremadura de las 55 ZEPA no ha impedido que en ocasiones el Consejo de Gobierno haya hecho referencia, dando por supuesta erróneamente su existencia, a todas o alguna de las 55 ZEPA. Es el caso del Decreto 110/2015, de 19 de mayo, por el que se regula la red ecológica europea Natura 2000 en Extremadura… [que] tampoco declaró las 55 ZEPA, sino que, dándolas erróneamente por declaradas, reguló con carácter general la Red ecológica europea Natura 2000 en Extremadura, estableciendo el régimen jurídico de la red, y aprobó muchos de sus planes de gestión. … se pretende declarar la vigencia del Decreto 110/2015, de 19 de mayo, que sin declarar las ZEPA estableció con carácter general el régimen jurídico de las mismas y aprobó muchos de sus planes de gestión, suponiéndolas erróneamente ya declaradas…» Lo cierto es que el art 1-2º-b), en relación con el art 2-3º y la Disposición Adicional Tercera comportan una autentica declaración formal de tales Zonas.
El riesgo que asume con dicha regulación quizás no ha sido valorado suficientemente por el Legislador autonómico por su trascendencia a nivel interno y comunitario, que requiere una mayor estudio impropio de esta reseña; baste para evidenciar lo expuesto que si hasta ahora esa amplia superficie del territorio de Extremadura que se ha considerado como ZEPA, sin serlo, y se han sometido a los respectivos planes de gestión, que fueron aprobados para cada una de ellas, que han supuesto importantes limitaciones para los propietarios de tales terrenos, y que, en virtud de lo ahora declarado, no tenían dicha naturaleza, tales propietarios pueden exigir a la Comunidad Autónoma el resarcimiento de unas limitaciones que la misma Comunidad ha considerado nulas por inexistencia de declaración formal. Y ello sin perjuicio de los efectos que puedan tener en instrumentos jurídicos que han debido tomar en consideración esa calificación de esos terrenos, como son planes y proyectos elaborados en esos años.
El art 2 declara cuales son las ZEPAS ya declaradas; son 55 que comprenden un total de 1.089.936,18 hectáreas, las cuales y conforme a la propia declaración que se hace en el precepto han estado, hasta la publicación de la Ley, en el más absoluto limbo jurídico.
El artículo 3 pretende dar solución al problema que genera el art. 2 con una fórmula que es en sí misma contradictoria. Se dispone en su párrafo primero que «Se declaran vigentes, con efectos desde la entrada en vigor de esta Ley y en todo aquello que no se oponga a lo dispuesto en la misma o haya sido anulado judicialmente, el Decreto 110/2015, de 19 de mayo, por el que se regula la Red ecológica europea Natura 2000 en Extremadura, así como las siguientes disposiciones…». La contradicción surge por el hecho de que, si es la propia Ley la que declara en su art 1 que las ZEPAs se declaran como tal en la Ley, no se comprende como puede darse ese efecto retroactivo a la vigencia del Decreto de 2015, a algo que no existía.
El art 4 establece el régimen jurídico de estas ZEPAs, con remisión a la normativa sectorial, tanto estatal como autonómica.
Los arts. 5 y 6 incurren en la misma contradicción que el artículo 3 porque mantienen estas ZEPAs el mismo número de Registro ya existente, pese a que la Ley declara no existir; y se convalidan los títulos habilitantes, proyectos y planes, los cuales han estado condicionados por una clasificación de los terrenos inexistentes, no obstante lo cual, se le da validez. En el fondo, lo que se hace con tales preceptos es dar una eficacia retroactiva a la Ley, pero como quiera que el Legislador es consciente que una Ley que hace tales declaraciones no puede tener ese carácter retroactivo (no se contiene disposición retroactiva, sino que, conforme a la Disposición Final Tercera, entra en vigor el día de su publicación), se acude a establecer en los arts. 3, 5 y 6, más que una retroacción de sus preceptos, a una convalidación de todas las disposiciones, de cualquier rango, que afectaban a dichas ZEPAs, pero dicha convalidación se hace sometiéndola a los mandatos de la Ley. Es decir, se mantiene, desde sus respectivas promulgaciones, todas esas disposiciones, pero ordenando que tienen el contenido que ahora les da la Ley, pero pro futuro, sino desde que fueron promulgadas.
El art 7 contiene una norma que viene a complementar esa convalidación de la normativa anterior sobre estas ZEPAs al declarar que «los usos del suelo y las transformaciones urbanísticas que, a la entrada en vigor de esta Ley, se hayan aprobado en el ámbito territorial de los espacios contemplados en el artículo 2 quedan legalizados cuando sean compatibles con la protección de los valores que su correspondiente plan o programa de gestión hubiera establecido con carácter previo.» La duda surge respecto de aquellos usos del suelo o transformaciones que se hubiesen denegado, precisamente por tales declaraciones de los terrenos.
En la Disposición Adicional Única se modifican determinados preceptos de la Ley 8/1998, de 26 de junio, de Conservación de la Naturaleza y de Espacios Naturales de Extremadura y en la Disposición Transitoria Única se autoriza la continuidad de los procedimientos en tramitación al momento de la publicación de la Ley para la redelimitación de algunas ZEPAs.
La Disposición Final Segunda, con la ostentosa denominación de «Concurrencia de razones imperiosas de interés general de primer orden», declara la legalización de las «construcciones y edificaciones ejecutadas completamente en los terrenos conocidos como Isla de Valdecañas en los términos municipales de El Gordo y Carrascalejo», siendo de destacar que se declara que en ellas concurren «razones imperiosas de interés público de primer orden». La mencionada actuación viene precedida por una amplia polémica que no puede aquí reseñarse y quizás es la que justifique la misma promulgación de la Ley; aunque no parece que la solución dada sea la más oportuna ni la más procedente jurídicamente. De las confusas motivaciones de la norma y de su déficit jurídico deja constancia la misma Exposición de Motivos y la redacción de la Disposición, en la que atípicamente el Legislador da razones mas que excesivas de lo que se ordena, motivación que no es propia de los artículos de las leyes, para lo que basta la mera potestad legislativa que detenta la Asamblea. Sin perjuicio de las críticas que se harán a la norma, lo más peculiar es que se trata de una norma de aplicación directa, con concretos afectados, a los que no se les ha dado oportunidad de hacer alegaciones a una decisión que se les impone de manera inmediata, lo cual no deja de ofrecer serios reparos jurídicos, en especial, de índole procesal.